fredag 4 april 2014

SOCIALFÖRSÄKRINGARNAS OMFÖRDELANDE EFFEKTER (1)

Ett centralt argument för allmänna och obligatoriska socialförsäkringar som omfattar flertalet medborgare är att de utjämnar inkomster och riskkostnader. Utjämningen av riskkostnader omfördelar från den som inte drabbas till dem som drabbas. Även avtalade försäkringar och marknadsbaserade försäkringar utjämnar också mellan olika grupper men i varierande grad. Utjämningen av inkomster uppstår om riskerna har ett negativt samband med inkomstnivå. Personer med höga inkomster och låga risker betalar en stor del av ersättningarna till personer med låga inkomster och höga risker.

I några blogginlägg kommer korta kunskapsöversikter om socialförsäkringarnas omfördelande effekter.

Vad bestämmer omfördelningen
Hur stor utjämningen genom allmänna försäkringar är mellan grupper med olika inkomster och risker och beror dels av utformningen av försäkringarna, dels av vilka samband det finns mellan inkomstnivå och risk.

Utformningen styrs av politiska avvägningar  bl.a. mellan två aktuariska principer, som båda slarvigt går under benämningen ”försäkringsmässighet”. Detta diskuterades i en intressant artikel av Axel Cronert och Johannes Danielsson i Ekonomisk debatt 2012. Den ena principen handlar i vilken grad det ska finnas ett samband mellan premie och ersättningsnivå, den andra om i vilken grad det ska finnas ett samband mellan risk och premie. Egentligen handlar avvägningen således om i vilken grad försäkringarna ska bidra till att utjämna inkomster och riskkostnader med hänsyn tagen till sambandet mellan inkomst och risk.

I allmänna försäkringar finns det normalt ett ganska starkt samband mellan premie och ersättningsnivå. Försäkringarna finansieras med avgifter som till stor del är proportionella mot inkomsten och ersättningarna är i princip inkomstrelaterade.
I socialförsäkringarna är det normalt, jämfört med avtalade eller marknadsbaserade försäkringar, ett måttligt eller inget samband mellan risk och premie.

Omfördelningsegenskaperna påverkas också av om premierna har tak, till vilken inkomstnivå som ersättningen är inkomstrelaterad, försäkringarnas täckningsgrad osv.
Försäkringarnas utjämnande egenskaper bestäms dessutom av sambanden mellan inkomst och risk. Sambanden kan vara negativa för vissa risker, t.ex. mellan risken för arbetsoförmåga och inkomstnivå. Andra risker kan ha svagare samband med inkomstnivå.

Utjämningseffekterna beror på hur de aktuariska avvägningarna i de olika försäkringarna samspelar med försäkringsriskerna och effekterna kan således vara olika i skilda försäkringar.
Anta att det finns ett positivt samband mellan inkomstnivå och risk i den försäkrade befolkningen. Om premierna inte är kopplade till risk kan utjämningen av riskkostnad vara betydande samtidigt som omfördelningen av inkomster är regressiv. Om sambandet mellan inkomstnivå och risk förstärks, exempelvis genom ett högre tak i försäkringen, kan omfördelningen av inkomster bli ännu mer regressiv. Grupper med lägre inkomster och risker bidrar till ett bättre skydd för höginkomsttagare och därmed en ökad inkomstspridning i samhället.

Om å andra sidan det finns ett negativt samband mellan inkomstnivå och risk i den försäkrade arbetskraften och premierna inte är beroende av risk kan försäkringarna bidra med utjämning av både riskkostnader och inkomster. Den utjämningen kan dock delvis vara skenbar om sambanden mellan risk och inkomst egentligen är ett samband mellan ålder och risk. Om exempelvis yngre försäkrade med i genomsnitt lägre inkomster har relativt höga risker för arbetslöshet och sjukdom, som när barnen är små, medan äldre med högre inkomster har lägre risker. I dessa fall kan man visa starka samband i tvärsnittsstudier, som sedan mer eller mindre försvinner när man undersöker fördelningseffekter över livet. Försäkringarna fungerar i stället primärt genom att fördela riskkostnader över livet, medan omfördelningen kan vara obetydlig mellan personer med höga resp. låga livsinkomster.

Metoderna avgör de empiriska resultaten
Ann-Charlotte Ståhlberg visade redan 1986 att det var förtidspensionen och sjukförsäkringen som stod för den huvudsakliga inkomstomfördelningen mellan socialgrupperna. Studien baserades på Levnadsnivåundersökningarna som kompletterades med inkomstuppgifter och pensionsuppgifter bl.a. från SCB. Med hjälp av dessa beräknades hur olika individer bidrog till finansieringen av försäkringarna resp. vad de fick ut i form av pensioner, ersättningar m.m. Om inga omfördelningar förekom skulle exempelvis männen i socialgrupp III vara tvungna att avstå dubbelt så stor andel av sina löner för sitt försäkringsskydd.

I en underlagspromemoria i Socialförsäkringsutredningen redovisades analyser över sjukförsäkringens utjämnande egenskaper. Man jämförde hur mycket olika inkomstgrupper betalade till försäkringen varje år med vilka avgifter som skulle behövts om varje inkomstgrupp hade fått betala sina egna kostnader, baserat på statistik över sjukskrivningar och förtidspension för 1996 och 2002. Beräkningarna visade att under ett år var personer med lägre inkomster betydande nettomottagare av transfereringar medan de med högre inkomster var nettobetalare. Det beror på att låginkomsttagare har högre sjukfrånvaro och högre risk att få förtidspension än höginkomsttagare. Kvinnor var nettomottagare och män nettobetalare.
I en senare analys har SACO med en liknande metod undersökt omfördelningen i sjukförsäkringen inkl. sjuk- och aktivitetsersättning för 2008. Ersättningen från sjukförsäkringen till resp. betalade avgifter från de olika inkomstgrupperna har beräknats. Omfördelningen beräknas sedan som skillnaden mellan utbetalda ersättningar och inbetalda avgifter. Inkomstgrupperna med lägre inkomst än 6,5 prisbasbelopp var nettomottagare och grupperna med inkomster över 6,5 prisbasbelopp var nettobetalare. Kvinnor var även i denna studie nettomottagare och män nettobetalare. Den totala omfördelningen bestämdes till största delen av sjuk- och aktivitetsersättningen.

Såvitt känt finns inte några likande beräkningar över arbetslöshetsförsäkringens omfördelande effekter.
Gabriella Sjögren Lindquists har undersökt OMFÖRDELNINGEN I ARBETSSKADEFÖRSÄKRINGEN. Resultaten visar att den systematiska omfördelningen av riskkostnader är betydande mellan olika branscher. Det sker också en betydande omfördelning från yrken som kräver hög utbildning till yrken som kräver lägre utbildning. Yngre (under 40 år för män och under 30 år för kvinnor) står för en oproportionerligt stor del av inbetalningarna medan de mellan 50-59 år står för en relativt stor del av kostnaderna. Analysen kan dock inte avgöra i vilken grad de offentliga försäkringarna vid arbetsskada totalt sett omfördelar från anställda med höga resp. låga livslöner.

Det finns en rad problem med att undersöka omfördelningseffekter på årsbasis. Årsinkomsterna blir givetvis lägre om man är sjuk eller arbetslös en del av året. Årsstatistiken kan således ge en överdriven bild av sambanden mellan risk och inkomstnivå, dvs. den bakomliggande inkomsten när man är frisk och har ett arbete. Det är rimligt att anta att sett över flera år är det ett mindre starkt negativt samband mellan exempelvis sjukrisk och inkomstnivå. De flesta försäkrade utnyttjar försäkringen mer under vissa år i livet, då ofta inkomsterna blir lägre, medan man betalar mer till försäkringen under andra år då inkomsterna ofta är högre.
Ett sätt att undersöka detta är att analysera socialförsäkringarnas omfördelning över livet. Det gjorde Thomas Pettersson och Tomas Pettersson i en bilaga till Långtidsutredningen 2003. De använde en dynamisk mikrosimuleringsmodell SESIM som genererar syntetiska liv med statistiska metoder utifrån observerade samband i databaser. Genom att efterbilda reglerna för skatter, transfereringar och offentlig konsumtion kan man beräkna fördelningseffekterna över livet. Beräkningarna visar att 82 procent av alla transfereringar och subventioner är självfinansierade, dvs. de betalas av individens egna skatter vid något tillfälle under livet. Endast 18 procent av den omfördelning som sker via skatter, transfereringar och offentlig konsumtion är genuin omfördelning mellan individer. Den förhållandevis låga interpersonella omfördelning genom socialförsäkringar (mellan livsinkomstrika och livsinkomstfattiga) förklaras bl.a. av att ersättningarna är knutna till den försäkrades inkomster (inkomstrelaterade).

Fördelning ur ett livscykelperspektiv, bilaga till Långtidsutredningen 2003, SOU 2003:110