fredag 28 februari 2014

VILKEN YRKESINRIKTAD REHABILITERING FUNGERAR?

Som framgått i tidigare blogginlägg saknar vi i stort sett kunskaper om hur man effektivt kan hjälpa sjukskriva tillbaka till arbetet. I en underlagsrapport till kommittén konstaterar exempelvis Per Johansson och kollegor på Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) att det är svårt att hitta ett tydligt stöd i den empiriska litteraturen att arbetslivsinriktad rehabilitering är ett verkningsfullt medel (se kommitténs hemsida). Även om det finns en bred politisk enighet om att förbättra insatserna för återgång i arbete är det således svårt att välja vilka åtgärder som kan ge bäst resultat.

I en ny intressant rapport har de norska forskarna Simen Markussen och Knut Røed använt en stor longitudinell administrativ databas för att undersöka effekterna av alternativa rehabiliteringsinsatser för 345 000 personer som har tillfällig sjukersättning. I alla OECD-länder har personer med nedsatt arbetsförmåga eller funktionsförmåga mycket lägre sysselsättningsgrad är befolkningen i genomsnitt. Allt mer forskning pekar dock på att detta förhållande varken är nödvändigt eller självklart. Resultaten pekar ganska entydligt på att funktionsbegränsningar oftast kan förenas med arbete, och att deltagande i arbetet t.o.m. kan minska risken för att en tillfällig nedsättning blir en permanent arbetsförmågenedsättning.
Forskarna i Norge har utnyttjat det faktum att användningen av rehabiliteringsprogram varierar mellan olika lokala myndigheter. Genom att använda dessa skillnader i praxis kan man visa att insatser som startas tidigt med en återgång till eller placering i reguljärt arbete är mest framgångsrika. Kunskaperna inom arbetsmarknadspolitiken generellt tycks även gäller personer med funktionsbegränsningar, ”Job First” fungerar bäst. Sådana insatser ökar andelen som klarar att gå från sjukersättning till arbete och höjer de genomsnittliga arbetsinkomsterna efteråt. Återgång i arbete gynnas således främst av: tidig återgång i reguljärt arbete, även till subventionerade anställningar.
En snabb insats genom reguljär utbildning kan också vara framgångsrik, men sådana insatser är oftast mycket kostsamma. Däremot förefaller placering i s.k. skyddat arbete, arbetsmarknadsutbildning osv. inte ge positiva resultat. Markussen och Røeds resultat liknar aktuella studier i Sverige (Frölich et al) och Norge (Aakvik et al) som pekar på att traditionell yrkesinriktad rehabilitering har obefintliga eller negativa effekter på återgång i arbete.
Undersökningen visar också att lokala myndigheter som inte strikt prövar rehabilitering före eventuell övergång till en permanent sjukersättning negativt påverkar enskildas möjligheter till återgång i arbete.
Resultaten överensstämmer väl med vad som under senare år visats i randomiserade experiment i USA (”place-and-train-strategy”).
Aakvik, A., Heckman, J., and Vytlacil, E. (2005) Estimating Treatment Effects for Discrete Outcomes when Responses to Treatment Vary: An Application to Norwegian Vocational Rehabilitation Programs

KONTROLLEN AV STATSBIDRAGET TILL A-KASSOR

På kommitténs hemsida har en underlagspromemoria publicerats som ger en samlad redovisning av det finansiella flödet i arbetslöshetsförsäkringen och användningen av sanktioner mot arbetslöshetskassor. Promemorian har tagits fram av Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF) på kommitténs uppdrag.
Under perioden 2006 - 2013 har Arbetsförmedlingen förmedlat ut mellan omkring 13 - 27 miljarder kr per år i statsbidrag till landets arbetslöshetskassor.  I promemorian berörs bl.a. möjligheterna att kontrollera hur arbetslöshetskassorna använder statsbidraget. Såväl Arbetsförmedlingens som IAF:s möjligheter att identifiera risker i den hanteringen är i nuläget mycket begränsade. Arbetslöshetskassorna är inte heller själva skyldiga att systematiskt bedriva ett arbete med att systematisk identifiera sådana risker.
För utbetalning av arbetslöshetsersättning till medlemmar ansöker arbetslöshetskassorna om statsbidrag hos Arbetsförmedlingen, som betalar ut statsbidraget från ett anslag som riksdagen anvisar i statsbudgeten. Sedan är det alltså arbetslöshetskassorna som i sin tur betalar ut statsbidraget i form av arbetslöshetsersättning till enskilda ersättningstagare.
Om arbetslöshetskassor har fått statsbidrag på felaktiga grunder eller betalat ut arbetslöshetsersättning felaktigt är de i normalfallet skyldiga att självmant betala tillbaka till staten. När arbetslöshetskassorna ansöker om statsbidrag ska de redovisa beloppen som ska återbetalas.
IAF kan i vissa fall besluta att en arbetslöshetskassa som felaktigt har fått statsbidrag ska betala tillbaka statsbidraget till staten. För att IAF ska kunna hitta felaktiga utbetalningar krävs förstås att IAF kan få tillgång till information om i vilka situationer och ärenden det finns risk för felaktiga utbetalningar av statsbidrag. Vilken information om sådana risker kan då i dag komma från dem som hanterar statsbidraget, dvs. Arbetsförmedlingen och arbetslöshetskassorna?
Arbetsförmedlingen har inte tillgång till någon information om hur arbetslöshetskassorna hanterar dessa pengar på individnivå, varken när det gäller utbetalningar eller återbetalningar av felaktigt utbetalda belopp. Sådan information kan i dag bara finnas hos arbetslöshetskassorna, som fattar beslut om både utbetalningar till och återkrav från enskilda.
Enligt föreskrifter från IAF ska arbetslöshetskassorna hålla återkravsärenden ordnade på ett sådant sätt att de snabbt kan tillhandahålla uppgifter om bl.a. felaktigt utbetalda belopp, vilka belopp som arbetslöshetskassan har fått tillbaka och vilka belopp som har återförts till staten.
Arbetslöshetskassorna tillhandahåller alltså dokumentation om återkrav som IAF kan ta del av.  Någon möjlighet för IAF att stämma av dessa uppgifter mot motsvarande uppgifter på individnivå hos Arbetsförmedlingen finns dock inte, eftersom Arbetsförmedlingen ju saknar sådan dokumentation.
Till skillnad från statliga myndigheter med liknande uppgifter är arbetslöshetskassorna inte skyldiga att systematiskt analysera, förebygga och följa upp risker som är förknippade med att de betalar ut ersättning av allmänna medel till enskilda. IAF har i en tidigare underlagspromemoria till kommittén och i två rapporter till regeringen (2009:15 och 2010:24) bedömt att en sådan lagreglering bör övervägas. Det ingår i den parlamentariska socialförsäkringsutredningens uppdrag att analysera förutsättningarna för att även arbetslöshetskassor ska omfattas av sådana bestämmelser om intern styrning och kontroll.
IAF kan besluta om erinringar mot arbetslöshetskassor och förelägga kassor att vidta rättelse. Om ett föreläggande inte har följts inom den tid som angetts i föreläggandet, får IAF bestämma att arbetslöshetskassan helt eller delvis under en viss tid inte ska ha rätt till statsbidrag för utbetalning av arbetslöshetsersättning till sina medlemmar. Av underlagspromemorian från IAF framgår att myndigheten sedan bildandet 2004 har meddelat 30 erinringar och ett föreläggande mot en arbetslöshetskassa. IAF har inte någon gång hållit inne statsbidraget för en arbetslöshetskassa.

Underlagspromemoria om det finansiella flödet iarbetslöshetsförsäkringen. IAF 2014.

tisdag 18 februari 2014

MYNDIGHETSUTÖVNING OCH A-KASSORNA

På utredningens hemsida har publicerats en underlagspromemoria som Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF) har tagit fram på utredningens uppdrag.  I den konstateras att förvaltningslagen inte gäller för arbetslöshetskassorna, att bl.a. bestämmelserna om jäv och om krav på muntlig handläggning i vissa situationer därför inte gäller för kassornas handläggning. Det finns inte heller några generella bestämmelser om parters rätt att få del av uppgifter och om krav på motivering av beslut. Det saknas vidare bestämmelse om att myndigheten vid behov ska anlita tolk. Likaså saknas motsvarighet till bestämmelsen i förvaltningslagen om att den som för talan i ett ärende får anlita ombud eller biträde. Det framgår också att det, till skillnad från i förvaltningslagen, inte finns någon bestämmelse om rätt att överklaga en arbetslöshetskassas beslut om att avvisa ett överklagande på grund av att det har kommit in för sent. I promemorian påvisas en rad andra områden där det saknas tydliga regler för arbetslöshetskassorna.

Enligt promemorian bör det införas en lagreglering som motsvarar förvaltningslagens standard när det gäller arbetslöshetskassornas hantering av ärenden rörande arbetslöshetsersättning och medlemskap och att det bör övervägas att införa lagbestämmelser om system för intern styrning och kontroll hos arbetslöshetskassor.
Underlagspromemoria om regler för myndighetsutövning, intern styrning och kontroll samt hantering och överföring av personuppgifter hos arbetslöshetskassorna. IAF 2014.

torsdag 13 februari 2014

POLARISERING OCH MÅNGA LÅGUTBILDADE: UTMANINGAR FÖR ARBETSLÖSHETSFÖRSÄKRINGEN

En bra utformad arbetslöshetsförsäkring ska fungera väl både för dem som behöver byta arbete, för alla dem som blir uppsagda när lågkonjunkturen slår till och för dem som p.g.a. utbildning, kompetens, hälsoproblem, bostadsort eller andra förhållanden står längre från arbetsmarknaden. Förenklat kan försäkringen sägas ha olika funktioner: den ska ge ekonomisk trygghet och skapa rimliga incitament vid såväl "sökarbetslöshet" (friktionsarbetslöshet), konjunkturarbetslöshet och strukturarbetslöshet.

Försäkringen kan efterhand behöva anpassas om arbetslösheten förändras, exempelvis om riskerna blir mer ojämnt fördelade mellan olika grupper, om Sverige drabbas av osedvanligt långa och svåra ekonomiska kriser, om struktur- eller jämviktsarbetslösheten ökar osv.
Som påpekats av Långtidsutredningar, Arbetsförmedlingen samt åtskilliga experter och forskare har arbetslöshetens sammansättning och struktur förändrats påtagligt under de senaste årtiondena. Sedan 1990-talskrisen har den genomsnittliga arbetslöshetsnivån i Sverige höjts påtagligt och försämrats relativt exempelvis de övriga nordiska länderna. Arbetslöshetsriskerna har blivit mer ojämnt fördelade och arbetslösheten bland ungdomar har ökat, också jämfört med övriga Norden. Andelen långtidsarbetslösa (mer än sex månader) har ökat trendmässigt. Den s.k. jämviktsarbetslösheten steg kraftigt under 1990-talskrisen och har inte återgått till den tidigare nivån.
Arbetsförmedlingen visade också våren 2013 att arbetslöshetens sammansättning har förändrats kraftigt de senaste åren. Antalet inskrivna arbetssökande med en förhållandevis svag ställning på arbetsmarknaden - personer med kortare utbildning, utrikes födda, äldre och personer med en arbetsmarknadsrelaterad funktionsnedsättning - har ökat kraftigt. Bara sedan 2008 har antalet personer som tillhör dessa grupper nästintill fördubblats och utgör numera majoriteten av dem som är inskrivna vid Arbetsförmedlingen.
Förändringarna kan ha flera orsaker. En viktig förklaring är att vi har drabbats av exceptionella ekonomiska kriser, en annan kan vara att arbetsmarknadens institutioner (lönebildning, arbetsförmedling, arbetsmarknadens regler och avtal osv.) fungerar sämre. En central fråga som diskuteras i många länder som haft samma utveckling är också i vilken grad detta sammanhänger med omfattande strukturella förändringar i ekonomin som beror på den teknologiska utvecklingen och globaliseringen.
De senaste 20 årens  forskning i USA pekar tydligt på en förskjutning i efterfrågan på arbetskraft på grund av bl.a. teknologisk utveckling och utflyttning av produktion till låglöneländer. Förenklat brukar det beskrivas som att innovationer och teknisk utveckling leder till att maskiner och IT blir billigare och effektivare jämfört med arbetskraften. Det innebär att mer kapital används per arbetare. Efterfrågan ökar på välutbildad arbetskraft och sjunker på tjänstemän och arbetare med relativt sett lägre utbildning. Globaliseringen innebär dessutom att många arbeten flyttar till länder med lägre relativa arbetskraftskostnader. De empiriska analyserna av förändringar i lönestrukturen m.m. pekar på en ”hollow out”, dvs. andelen jobb med genomsnittliga krav och löner, exempelvis rutinjobb på kontor, sjunker över tiden medan det blir relativt fler jobb med högre resp. lägre utbildningskrav och löner. Det kallas också polarisering av arbetsmarknaden. En liknande utveckling har visats i bl.a. Storbritannien, Frankrike och inom andra EU-länder.
För Sveriges del har Erik Melander undersökt varför efterfrågan har fallit på lågutbildad arbetskraft i tillverkningsindustrin. Mellan 1985 och 1995 minskade sysselsättningen bland arbetare med högst grundskoleutbildning i den svenska tillverkningsindustrin från cirka 435 000 till 240 000 personer, dvs. med 45 %. Studien visar att den tekniska utvecklingen missgynnat lågutbildade, främst personer med enbart folkskoleutbildning.
Vissa internationella studier av den svenska arbetsmarknaden har pekat på en polarisering, andra enbart på en ökad efterfrågan på välutbildad arbetskraft. Rune Åberg har i en ny studie använt detaljerade registerdata från lönestrukturstatistiken för åren 2000-2011 för att undersöka förändringar i olika näringsgrenar och yrkesgrupper. Analysen pekar tydligt på att även den svenska arbetsmarknaden har polariserats. Under perioden har det skett en tillväxt av arbetstillfällen både i låglönegruppen och i höglönegrupperna.
Det medför bl.a. att fler personer med genomsnittliga utbildningsnivåer och löner allt oftare konkurrerar också om arbeten med låga krav. SCB:s Arbetskraftsundersökningar visar att skillnaden i arbetslöshetsrisk mellan olika utbildningsnivåer har ökat markant de senaste åren. Andelen arbetslösa har framför allt ökat bland personer med förgymnasial utbildning.
Arbetslöshet efter utbildningsnivå


(Klicka för större bild) 

En viktig fråga är om andelen lågutbildade resp. andelen med svaga kunskaper växer i arbetskraften. Sett till inflödet i arbetskraften finns det sådana tecken. Skolverkets statistik pekar på att en ökad andel av de ungdomar som varje år träder in på arbetsmarknaden är lågutbildad resp. har en låg kunskapsnivå.

Statistiken visar att andelen ungdomar som går ut grundskolan utan behörighet att söka något av de nationella programmen på gymnasiet har ökat kontinuerligt under lång tid, från 8,7 % 1998 till 12,5 % 2012. Siffrorna under senaste åren är inte fullt jämförbara på grund av ändrade behörighetskrav 2011. Statistiken visar också att 2010 hade 72 procent av landets 20-åringar ett slutbetyg från gymnasieskolan, vilket är på samma nivå som de fyra föregående åren, men lägre än nivån i slutet av 90-talet.
En del av dessa ungdomar kommer visserligen efterhand att komplettera sin utbildning. SCB har på kommitténs uppdrag tagit fram utbildningsstatistik för perioden 1990-2012. Den pekar på att andelen i åldersgruppen 18-24 år med endast förgymnasial utbildning har varit ganska oförändrad i årtionden och fortfarande är ca 25 %.
Resultaten från PISA-undersökningarna indikerar att andelen av den nytillträdande arbetskraften som har en låg kunskapsnivå ökar kraftigt. På bara 10 år har andelen 15-åringar med svaga kunskaper i matematik (under nivå 2) ökat från 17 till 27 %. Andelen ungdomar med svaga kunskaper i naturvetenskap har ökat från 16 till 22 % på bara de senaste sex åren. Kunskapsnivån höjs givetvis för en del ungdomar efter 15 år, men det är rimligt att anta att trenden med en ökad andel med låg kunskapsnivå i bl.a. matematik och naturvetenskap gäller även ungdomar som träder in i arbetslivet.
OECD redovisade nyligen sin nya stora undersökning av arbetskraftens (16-64 år) kunskapsnivå Survey of Adult Skills (PIAAC). Den visar att andelen i Sveriges arbetskraft med bristande kunskaper i numerisk förmåga resp. läs- och skrivförmåga (med de lägsta två nivåerna) ligger på en genomsnittlig nivå bland medlemsländerna, trots den omfattande utbyggnaden av utbildningssystemen. Ungefär 15 % av svenskarna har så låga kunskaper i matematik och 13 % i läs- och skrivförmåga. De bästa länderna ligger runt 10-12 % eller lägre. Detta är den första undersökningen i sitt slag, varför man inte kan följa utvecklingen över tiden.
Andel i arbetskraften 16-65 år med låg matematisk resp. låg läs- och skrivförmåga enligt PIAAC

Matematisk förmåga
 
Läs- och skrivförmåga
 
Land
Andel nivå 1 och 2
Land
Andel nivå 1 och 2
Japan
8,2
Japan
4,9
Finland
12,8
Finland
10,6
Tjeckien
12,9
Slovakien
11,6
Nederländerna
13,2
Nederländerna
11,7
Belgien
13,4
Cypern
11,8
Slovakien
13,8
Tjeckien
11,8
Danmark
14,2
Norge
12,3
Estland
14,3
Australien
12,6
Österrike
14,3
Korea
12,9
Norge
14,6
Estland
13,0
Sverige
14,7
Sverige
13,3
Cypern
15,5
Belgien
14,0
Tyskland
18,4
Österrike
15,3
Korea
18,9
Genomsnitt
15,5
Genomsnitt
19,0
Danmark
15,7
Australien
20,1
England
16,4
Kanada
22,5
Kanada
16,4
Polen
23,5
Irland
17,4
England
24,1
Tyskland
17,5
Irland
25,2
USA
17,5
Frankrike
28,0
Polen
18,8
USA
 
28,7
Frankrike
21,6
Spanien
30,6
Spanien
27,5
Italien
31,7
Italien
27,7

SCB bedömer i sin senaste prognos för arbetsmarknaden att efterfrågan på personer med högst folk- eller grundskola nästan kommer att halveras mellan millennieskiftet och 2030. Detta innebär en relativt svår arbetsmarknad för de som inte fortsätter till gymnasiet.
Mycket pekar således på att andelen arbeten med låga utbildningskrav och löner ökar på arbetsmarknaden genom polariseringen. Samtidigt finns det indikationer på att andelen i arbetskraften med kort utbildning resp. bristande kunskaper tycks stiga, i vart fall inte minska. Givetvis är det också andra förmågor och erfarenheter som påverkar chanserna i arbetslivet, och några klarar sig ganska bra utan att kunna räkna, läsa och skriva särskilt väl. Men samtidigt finns det åtskilligt som pekar på att kraven på kunskaper ökar i de flesta yrken, och för övrigt när det gäller att klara av det  vardagliga livet i samhället.

Polariseringen tillsammans med en fortsatt hög andel med låg utbildning och bristande kunskaper kan innebära att konkurrensen växer om arbeten med låga krav och låga löner. Det kan i sin tur innebära att arbetslöshetsriskerna, inkl. risken för långtidsarbetslöshet, fortsätter att bli alltmer ojämnt fördelade.  Dessa strukturförändringar får betydelse för analyserna av den ekonomiska tryggheten i arbetslöshetsförsäkringen, försäkringens omfördelande egenskaper och den framtida utformningen av försäkringen.
Om man inte tar hänsyn till förändringarna i arbetslöshetens sammansättning kan statistiken över arbetslöshetsförsäkringens täckningsgrad och ersättningsnivå delvis misstolkas. Nedgången i täckningsgrad och ersättningsnivå m.m. kan till en inte obetydlig del bero på att alltfler arbetslösa i dag har en låg utbildningsnivå och står långt från arbetsmarknaden.
Om riskerna för arbetslöshet blir mer ojämnt fördelade, och i allt högre grad träffar personer med låg utbildningsnivå, en svag förankring på arbetsmarkanden och låg lön, förstärks påtagligt arbetslöshetsförsäkringens omfördelande egenskaper.
Om arbetslöshetsförsäkringen i allt högre grad i hanterar försörjningsproblem på grund av strukturell arbetslöshet, kan det innebära att en rad villkor och regler behöver ses över för att försäkringen på bästa sätt ska bidra till ekonomisk trygghet och återgång i arbete.
Trender och prognoser 2011, SCB

onsdag 5 februari 2014

NORGE: NYA PRINCIPER FÖR UPPFÖLJNINGEN VID SJUKFRÅNVARO

Den ekonomiska incitamentsstrukturen i den norska sjukförsäkringen har varit i princip oförändrad sedan 1978. Ersättningarna är förhållandevis generösa och sjukfrånvaron hög.

Samtidigt som ersättningsreglerna har varit stabila har andra reformer genomförts för att minska sjuktalet och förbättra återgången i arbete. Under 2000-talet har kraven successivt ökat på arbetsgivare, anställda och läkare. De ska skriva planer och bedömningar samt delta i möten och uppföljningsaktiviteter. En slags rehabiliteringskedja har införts med kontrollstationer vid olika tidpunkter. Sanktioner kan drabba både anställda, arbetsgivare och läkare om de inte lever upp till sina skyldigheter.
Det kännetecknande för de norska reformerna är korporativismen, skriver Anniken Hagelund i en intressant artikel i Journal of Social Policy. Politiken har förhandlats fram mellan regeringen och arbetsmarknadens parter. Parterna har fått ett stort inflytande. Sjukförsäkringen är inte längre en stridsfråga. Idén om att sjukfrånvaro bäst tas om hand på arbetsplatsen har blivit något av ett paradigm.

Det andra kännetecknet är att synen på relationen mellan arbete och hälsa har omformulerats. Den svart-vita distinktionen mellan sjuk (frånvarande) och frisk (i arbete) har förkastats. I stället ligger fokus på gråskalan där människor kan lida av olika krämpor men ändå arbeta.
Det tredje kännetecknet för de norska reformerna är betoningen på dialog. Genom uppföljningsplaner och möten försöker staten sammanföra arbetsgivare, anställda och läkare till en dialog om bland annat anpassning av arbetsuppgifter och återgång på deltid. Slutligen har NAV (den ansvariga myndigheten) förändrats i riktning mot att stödja arbetsgivare och arbetstagare. Syftet är att göra de enskilda arbetsgivarna och arbetstagarna tillsammans med läkarna ansvariga för sjukfrånvaron. De ska vara huvudpersonerna, inte myndigheterna.

Det finns studier som visar att de olika aktörernas beteenden och insatser vid sjukfrånvaro har förändrats efter reformerna. Det är dock osäkert om sjuktalen och/eller sjukskrivningstiderna har påverkats.