fredag 12 september 2014

ARGUMENTEN FÖR EN SJÄLVSTÄNDIG SJUKFÖRSÄKRING

Parlamentariska socialförsäkringsutredningen har i uppdrag att överväga lämpligheten i och konsekvenserna av att införa en från statsbudgeten fristående försäkring. Syftet ska vara att skapa en långsiktigt hållbar sjukförsäkring. En analys ska göras om det är möjligt att skapa stabila regler som gör att ohälsotalet endast samvarierar med förekomst av sjukdomar och skador bland de försäkrade eller långsiktiga förändringar i arbetslivet. Även hållbarheten i argumentet att staten, i händelse att en ökning av utgifterna för sjukskrivningen, skulle tillåta en balansering som innebär högre avgifter eller lägre ersättningsnivåer ska analyseras. Möjligheterna att finansiera en sådan försäkring med en specialdestinerad socialförsäkringsavgift ska också övervägas.

Flera förslag
Flera utredningar och expertrapporter har tidigare föreslagit att sjukförsäkringen bör göras autonom. Förslagen är litet olika men i allmänhet inte särskilt precisa.

Socialförsäkringsutredningen föreslog att sjukförsäkringen skulle göras mer självständig. Det främsta motivet var finansiell stabilitet som skulle åstakommas genom en tydligare koppling mellan avgifter och förmåner. En sådan reform skulle leda till beteendeförändringar som skulle göra att sjukförsäkringen fungerar bättre. Om fler såg kopplingen skulle kraven öka på försäkringen, sjukvården, arbetsgivaren, facket etc. att den som är sjukskriven ska kunna återgå i arbete.

I en rapport samma år argumenterade SACO på liknande sätt.
Dåvarande SIF föreslog samma år en fristående försäkring finansierad med arbetsgivaravgifter, som delvis fonderades för att genom en buffert ”investera” sig ur stigande sjukfrånvaro genom ökade resurser till förebyggande verksamhet och rehabilitering. En tydligare koppling mellan förebyggande arbete och bättre hälsa genom lägre frånvaro behövdes eftersom sjukförsäkringen ansågs ha för svaga drivkrafter att hålla människor friska och rehabilitera sjukskrivna tillbaka till arbete.

SNS Välfärdsråds rapport 2005 En hållbar sjukpenningförsäkring argumenterade för att Försäkringskassan borde ha en budgetrestriktion. Frånvaron av sådan sågs som en orsak till att myndigheten inte skött skaderegleringen på ett tillfredsställande sätt. En verklig budgetrestriktion, i form av en egen budget frikopplad från statsbudgeten, skulle skapa incitament för myndigheten att utveckla, pröva och urvärdera nya metoder.
Också i 2014 års SNS rapport Hur får vi råd med välfärden? argumenterades för att sjukförsäkringen borde separeras från statsbudgeten. En frikoppling av försäkringen från statsbudgeten skulle göra att andra välfärdstjänster lämnades opåverkade av utvecklingen inom försäkringen, eftersom den helt skulle hanteras inom ramen för avgifter och utgifter. Annan verksamhet skulle inte kunna finansiera en ökning av sjukfrånvaron. På bloggen Ekonomistas har författarna förtydligat förslagen.

Vad vill man uppnå
En utgångspunkt för förslagen har varit att sjukfrånvaron i Sverige varit orimligt hög jämfört med andra länder, särskilt om man beaktar att svenskarna är jämförelsevis friska enligt de flesta indikatorer. Mediantiden för sjukskrivningstiden vid olika diagnoser är dubbelt så lång jämfört med andra länder. En annan är att sjukfrånvaron varierar kraftigt över tiden, utan samband med utvecklingen av folkhälsan eller i arbetslivet. Den tredje är att sjukfrånvaron varierar kraftigt mellan olika regioner. Kanske viktigast har dock varit att skydda försäkringen från ständiga regeländringar och försämringar, som anses kunna urholka förtroendet för och betalningsviljan till en allmän obligatorisk sjukförsäkring.

Målet med självständigheten skulle vara en mer stabil försäkring och effektivare insatser för återgång i arbete. Det förväntas bli effekterna av att den autonoma försäkringen skulle påverka medborgare, försäkringens förvaltare, arbetsmarknadens parter och de politiskt ansvariga på en rad olika sätt:
·         Om de försäkrade blir medvetna om att de äger försäkringen gemensamt skulle det verka återhållande på utnyttjandet och förbättra drivkrafterna. Medvetenheten skulle t.ex. påverkas genom att man på lönebeskedet tydligt angav hur mycket sjukförsäkringsavgifter som betalats in av arbetsgivaren. Då blev det tydligare att det inte är ”någon annan” som betalar försäkringen.

·         Den autonoma sjukförsäkringen skulle skapa tydliga drivkrafter för försäkringens förvaltare att arbeta för att minska sjukfrånvaron genom väl fungerande skadereglering, effektiva insatser för återgång i arbete, kontroll och uppföljning. Om sjukförsäkringens utgifter minskar skulle försäkringens förvaltare dels kunna bygga upp en buffert för kommande uppgångar, dels investera i bättre aktiva insatser för återgång i arbete. 

·         Om sjukfrånvaron ökar, trots försäkringsförvaltarens insatser för återgång i arbete, skadereglering och kontroll, skulle försäkringsförvaltaren kunna besluta om höjda avgifter och/eller försämrade ersättningsvillkor enligt de regler som riksdagen beslutat. Det skulle verka återhållande på det utnyttjande av sjukförsäkringen som inte beror på nedsatt arbetsförmåga p.g.a. sjukdom.

·         En självständig försäkring kan bli en stark aktör för påverkan på andra som kan inverka på sjukfrånvaron, exempelvis på hälso- och sjukvården.

·         Med en tydligare koppling mellan den avgift som betalas och den förmån man erhåller om man skulle bli sjuk minskar snedvridningseffekterna jämfört med dagens avgift som fungerar som en skatt, eftersom man värderar den tjänst man betalar för.

·         Nuvarande restriktioner för sjukförsäkringen i form av utgiftstak och saldomål för statsbudgeten är otillräckliga för att åstadkomma en finansiellt stabil försäkring. Det tar för lång tid innan problemen med höjd sjukfrånvaro tas på allvar, och att åtgärder kan föreslås av regeringen, beslutas av riksdagen och införas av myndigheterna. I en självständig sjukförsäkring införs en absolut budgetrestriktion som sätter press på försäkringens förvaltare att förebygga problem och direkt vidta åtgärder om utgifterna ökar.

·         Arbetsmarknadens parter skulle också komma att öka sitt intresse för sjukfrånvaron om det blev tydligare att det är förhandlingsutrymmet som betalar för försäkringen. Tydligare koppling till löneutrymmet skulle göra att t.ex. intresset för skyddsverksamheten och arbetsmiljöarbetet på arbetsplatserna skulle öka.

·         En autonom sjukförsäkring som ligger utanför statsbudgeten skulle kunna minska risken att försäkringen förändras av politiska skäl som ligger utanför försäkringen (för att exempelvis förbättra statsfinanserna genom att försämra försäkringsvillkoren).  En nackdel med nuvarande system är att när en villkorförändring inte motsvaras av ett behov i försäkringen urholkas tilliten.

·         En självständig sjukförsäkring skulle minska riksdagens roll att reglera alla detaljer i försäkringen. Om försäkringens förvaltare får ansvaret för sjukförsäkringen bör det innebära delegerat ansvar för bl.a. förebyggande åtgärder, omställning och rehabilitering. I andra hand kunde ansvaret omfatta även avgiftsnivå, antal karensdagar och ersättningsnivån. Riksdagens roll blir då att sätta upp ramar och att utvärdera effekter.

Det råder mycket olika uppfattningar om nyttan och riskerna med en autonom sjukförsäkring, vilket bl.a. framgick vid SNS seminarium om välfärdens finansiering (se blogginlägg 17/1 2017). Det är antagligen inte möjligt att på en kunskapsgrund avgöra om en sådan lösning skulle vara fördelaktigare i de flesta avseenden än dagens modell. Det kan dock inte uteslutas att en sådan grundläggande reform och omorganisation kan bidra till en mer uthållig sjukförsäkring.

Målen för en sådan reform är odiskutabelt angelägna, som att uppnå en trygg och stabil försäkring genom väl fungerande skadereglering, effektivare insatser för återgång i arbete och verkningsfull kontroll. Men det är en mycket omfattande reform som skulle ta lång tid att förbereda och genomföra. Stora förändringar medför dessutom ofta oavsiktliga eller ej förutsedda effekter.

De fördelar som kan uppnås med en grundläggande strukturell reform, framför allt en stabil sjukfrånvaro på en rimlig nivå och effektivare insatser för återgång i arbete, borde i viktiga avseenden kunna nås också genom en utveckling av dagens sjukförsäkring. Detta är en av många centrala frågor som kommittén ska överväga i sitt slutbetänkande.

Sjukförsäkring på egna ben, Samtal om socialförsäkring nr 8






Förtydliganden om självständig sjukförsäkring, Ekonomistas