Ett huvudargument för generella allmänna och
inkomstrelaterade socialförsäkringar som omfattar de flesta medborgare är att
sådana socialpolitiska strategier ger en jämnare fördelning av ekonomiska
resurser och en lägre andel ekonomiskt utsatta än strategier med sociala
stödsystem som bara riktas till personer med lägre inkomster. Denna syn har länge
varit etablerad både i Sverige och i andra länder, bl.a. efter Walter Korpis
och Joakim Palmes inflytelserika studie 1998 ”The Paradox of Redistribution”.
Korpis och Palmes hypotes är att genom att inkludera
även höginkomsttagare i allmänna inkomstrelaterade försäkringar ökar bl.a.
legitimiteten för, resurserna till och effekterna av utjämning och fattigdomsbekämpning
jämför med i länder som väljer riktade sociala ersättningar. Allmänna
inkomstrelaterade försäkringar tränger också undan privata alternativ, som kan
antas leda till större inkomstskillnader. Den empiriska analysen bygger på en
jämförelse av Gini-koefficienten som mått på inkomstspridning och andel
relativt fattiga under 50 procent av medianinkomsten i 11 OECD-länder med
skilda socialpolitiska modeller för vilka det fanns mikrodata i den s.k.
LIS-databasen avseende 1985. Resultaten visade att länder med allmänna inkomstrelaterade
socialförsäkringar som innefattar de flesta medborgare hade en jämnare
fördelning och lägre andel relativt fattiga än länder som hade grundtrygghetssystem
eller sociala stödsystem riktade till personer med lägre inkomster. Utgifterna
för sociala transfereringar i andel av BNP var 1985 också högst i länder med
allmänna inkomstrelaterade försäkringar.
Korpi och Palme drog slutsatsen att genom att
tillhandahålla inkomstrelaterade försäkringar också till höginkomsttagare kan
länder reducera inkomstspridningen och fattigdomen mer effektivt än genom
användning av grundtrygghetssystem eller riktade sociala stödsystem. Inkomstrelaterade
allmänna försäkringar som omfattar de flesta medborgare kan bidra till att höga
skatter accepteras, och till större legitimitet för att använda resurser för
omfördelning.
Studien har följts av rader av nya undersökningar
som har testat Korpis och Palmes tes. Forskningsöversikter visar att resultaten
är blandade. Vissa senare studier bekräftar Korpi och Palmes resultat, andra
pekar i motsatt riktning.
Ett aktuellt exempel på studie som motsäger Korpis
och Palmes hypotes är en rapport av forskarna Ive Marx, Lina Salanauskaite och
Gerlinde Verbist. De har replikerat Korpis och Palmes undersökning med fler
länder, senare datakällor, känslighetsberäkningar med andra metoder och mått
m.m. Resultaten visar att det i senare data inte finns något tydligt samband
mellan graden av riktade sociala trygghetssystem (mätt med koncentratonsindex)
och omfattningen av omfördelningen (mätt med Gini-koefficenten). Snarare
förefaller riktade sociala stödsystem har ett tydligare samband med effektiv
omfördelning. Danmark har enligt forskarna i hög grad riktade sociala
stödsystem och samtidigt en relativt kraftig omfördelning. Andra länder som USA
och Kanada har i hög grad riktade system men en mindre omfattande omfördelning.
Den största omfördelande effekten finns enligt studien i länder som använder
riktade grundtrygghetssystem, exempelvis garantipensioner och familjestöd.
Sedan Korpi och Palme genomförde sin analys har enligt
Marx et al betydande förändringar skett i de sociala stödsystemens utformning i
många länder. Riktade stödsystem ser helt annorlunda ut än när de första
studierna gjordes. Nya riktade stödsystem, som ”Earned Income Tax Benefit” (bidrag via skattesystemet till
låginkomsttagare som arbetar i viss minsta omfattning), har införts i USA,
Frankrike, Storbritannien m.fl. länder och dessa bidrar till ökad
sysselsättning och därmed till en jämnare inkomstfördelning. Resultaten är också
känsliga för vilka länder som ingår i beräkningen. I Korpi och Palmes studie
ingick exempelvis inte några länder med positivt värde på
koncentrationskoefficienten, dvs. länder där transfereringar i begränsad
omfattning når hushåll med svag ekonomi. Resultaten är dessutom bl.a. beroende
av om pensioner klassificeras som sociala transfereringar eller som
marknadsinkomster.
Även om studierna efterhand blir allt mer
kvalificerade kvarstår åtskilliga grundläggande frågor obesvarade. Den
övergripande frågan är hur allmänna inkomstrelaterade socialförsäkringar resp.
riktade sociala trygghetssystem, och de skatter som behövs för finansieringen,
samspelar med risker, arbetsutbud, fördelningen av löner m.m. Höga skatter kan
minska arbetsutbudet bland höginkomsttagare, men generösa ersättningar kan å
andra sidan minska arbetsutbudet bland personer med lägre löner. Försäkringars
utformning påverkar också andra beteenden, bl.a. utnyttjandet av
försäkringarna.
En annan fråga, som inte berörs närmare här, är
vilket forskningsstöd det finns för att förtroendet för och legitimiteten i
sociala trygghetssystem är beroende av i vilken grad höginkomsttagare omfattas,
i förhållande till andra faktorer som grundvillkorens utformning, rättssäker
tillämpning, snabb och effektiv administration, respektfullt bemötande osv. Som
påpekats av flera forskare kan det dessutom vara så att generösa
socialförsäkringar och höga skatter beror på befolkningens värderingar av en
jämn fördelning av ekonomiska resurser, värderingar som dessutom bidrar till en
jämn fördelning av löneinkomster. Dessa värderingar kan också vara en effekt av
att det efterhand har införts alltmer generösa försäkringar, som skapar
förväntningar om vad som är ett bra försäkringsskydd.
En närliggande och minst lika komplicerad fråga är
vilka samband det finns mellan utvecklingen av inkomstspridningen och
satsningarna på omfördelande sociala ersättningar. Det finns forskning som
pekar på att en ökad inkomstspridning kan bidra till att ökade resurser satsas
på utjämning. Andra studier tyder på att det kan vara medelklassens inkomstutveckling
i förhållande till låg- resp. höginkomsttagare som kan påverka stödet för
utjämningsåtgärder.
Forskarna diskuterar fortfarande vilka faktorer och
processer som är viktiga och i vilken riktning orsakssambanden verkar. Det
mesta pekar således på att det i dag inte finns någon bred enighet bland
forskarna om vilken typ av sociala trygghetssystem som generellt sett ger en
jämnare inkomstfördelning och lägre andel fattiga. Som noteras av Marx,
Salanauskaite och Verbist rekommenderar OECD, EU-kommissionen, IMF,
Världsbanken m.fl. institutioner utbyggda riktade sociala stöd för att bekämpa växande
fattigdom och ökade inkomstklyftor i de flesta utvecklade länder. Det finns
också en tydlig trend att allt fler länder försöker motverka inkomstspridning
och fattigdom genom effektivare program för aktivering, inte genom utbyggda
sociala transfereringar, en utveckling som också anses ha stöd hos medborgarna.
Ive Marx,
Lina Salanauskaite, Gerlinde Verbist, IZA (2013): The Paradox of Redistribution
Revisited: And That It May Rest in Peace?