torsdag 10 april 2014

SOCIALFÖRSÄKRINGARNAS OMFÖRDELANDE EFFEKTER (2)

Ger allmänna inkomstrelaterade socialförsäkringar jämnare fördelning

Ett huvudargument för generella allmänna och inkomstrelaterade socialförsäkringar som omfattar de flesta medborgare är att sådana socialpolitiska strategier ger en jämnare fördelning av ekonomiska resurser och en lägre andel ekonomiskt utsatta än strategier med sociala stödsystem som bara riktas till personer med lägre inkomster. Denna syn har länge varit etablerad både i Sverige och i andra länder, bl.a. efter Walter Korpis och Joakim Palmes inflytelserika studie 1998 ”The Paradox of Redistribution”.
Korpis och Palmes hypotes är att genom att inkludera även höginkomsttagare i allmänna inkomstrelaterade försäkringar ökar bl.a. legitimiteten för, resurserna till och effekterna av utjämning och fattigdomsbekämpning jämför med i länder som väljer riktade sociala ersättningar. Allmänna inkomstrelaterade försäkringar tränger också undan privata alternativ, som kan antas leda till större inkomstskillnader. Den empiriska analysen bygger på en jämförelse av Gini-koefficienten som mått på inkomstspridning och andel relativt fattiga under 50 procent av medianinkomsten i 11 OECD-länder med skilda socialpolitiska modeller för vilka det fanns mikrodata i den s.k. LIS-databasen avseende 1985. Resultaten visade att länder med allmänna inkomstrelaterade socialförsäkringar som innefattar de flesta medborgare hade en jämnare fördelning och lägre andel relativt fattiga än länder som hade grundtrygghetssystem eller sociala stödsystem riktade till personer med lägre inkomster. Utgifterna för sociala transfereringar i andel av BNP var 1985 också högst i länder med allmänna inkomstrelaterade försäkringar.
Korpi och Palme drog slutsatsen att genom att tillhandahålla inkomstrelaterade försäkringar också till höginkomsttagare kan länder reducera inkomstspridningen och fattigdomen mer effektivt än genom användning av grundtrygghetssystem eller riktade sociala stödsystem. Inkomstrelaterade allmänna försäkringar som omfattar de flesta medborgare kan bidra till att höga skatter accepteras, och till större legitimitet för att använda resurser för omfördelning.
Studien har följts av rader av nya undersökningar som har testat Korpis och Palmes tes. Forskningsöversikter visar att resultaten är blandade. Vissa senare studier bekräftar Korpi och Palmes resultat, andra pekar i motsatt riktning.
Ett aktuellt exempel på studie som motsäger Korpis och Palmes hypotes är en rapport av forskarna Ive Marx, Lina Salanauskaite och Gerlinde Verbist. De har replikerat Korpis och Palmes undersökning med fler länder, senare datakällor, känslighetsberäkningar med andra metoder och mått m.m. Resultaten visar att det i senare data inte finns något tydligt samband mellan graden av riktade sociala trygghetssystem (mätt med koncentratonsindex) och omfattningen av omfördelningen (mätt med Gini-koefficenten). Snarare förefaller riktade sociala stödsystem har ett tydligare samband med effektiv omfördelning. Danmark har enligt forskarna i hög grad riktade sociala stödsystem och samtidigt en relativt kraftig omfördelning. Andra länder som USA och Kanada har i hög grad riktade system men en mindre omfattande omfördelning. Den största omfördelande effekten finns enligt studien i länder som använder riktade grundtrygghetssystem, exempelvis garantipensioner och familjestöd.
Sedan Korpi och Palme genomförde sin analys har enligt Marx et al betydande förändringar skett i de sociala stödsystemens utformning i många länder. Riktade stödsystem ser helt annorlunda ut än när de första studierna gjordes. Nya riktade stödsystem, som ”Earned Income Tax Benefit” (bidrag via skattesystemet till låginkomsttagare som arbetar i viss minsta omfattning), har införts i USA, Frankrike, Storbritannien m.fl. länder och dessa bidrar till ökad sysselsättning och därmed till en jämnare inkomstfördelning. Resultaten är också känsliga för vilka länder som ingår i beräkningen. I Korpi och Palmes studie ingick exempelvis inte några länder med positivt värde på koncentrationskoefficienten, dvs. länder där transfereringar i begränsad omfattning når hushåll med svag ekonomi. Resultaten är dessutom bl.a. beroende av om pensioner klassificeras som sociala transfereringar eller som marknadsinkomster.
Även om studierna efterhand blir allt mer kvalificerade kvarstår åtskilliga grundläggande frågor obesvarade. Den övergripande frågan är hur allmänna inkomstrelaterade socialförsäkringar resp. riktade sociala trygghetssystem, och de skatter som behövs för finansieringen, samspelar med risker, arbetsutbud, fördelningen av löner m.m. Höga skatter kan minska arbetsutbudet bland höginkomsttagare, men generösa ersättningar kan å andra sidan minska arbetsutbudet bland personer med lägre löner. Försäkringars utformning påverkar också andra beteenden, bl.a. utnyttjandet av försäkringarna.
En annan fråga, som inte berörs närmare här, är vilket forskningsstöd det finns för att förtroendet för och legitimiteten i sociala trygghetssystem är beroende av i vilken grad höginkomsttagare omfattas, i förhållande till andra faktorer som grundvillkorens utformning, rättssäker tillämpning, snabb och effektiv administration, respektfullt bemötande osv. Som påpekats av flera forskare kan det dessutom vara så att generösa socialförsäkringar och höga skatter beror på befolkningens värderingar av en jämn fördelning av ekonomiska resurser, värderingar som dessutom bidrar till en jämn fördelning av löneinkomster. Dessa värderingar kan också vara en effekt av att det efterhand har införts alltmer generösa försäkringar, som skapar förväntningar om vad som är ett bra försäkringsskydd.
En närliggande och minst lika komplicerad fråga är vilka samband det finns mellan utvecklingen av inkomstspridningen och satsningarna på omfördelande sociala ersättningar. Det finns forskning som pekar på att en ökad inkomstspridning kan bidra till att ökade resurser satsas på utjämning. Andra studier tyder på att det kan vara medelklassens inkomstutveckling i förhållande till låg- resp. höginkomsttagare som kan påverka stödet för utjämningsåtgärder.
Forskarna diskuterar fortfarande vilka faktorer och processer som är viktiga och i vilken riktning orsakssambanden verkar. Det mesta pekar således på att det i dag inte finns någon bred enighet bland forskarna om vilken typ av sociala trygghetssystem som generellt sett ger en jämnare inkomstfördelning och lägre andel fattiga. Som noteras av Marx, Salanauskaite och Verbist rekommenderar OECD, EU-kommissionen, IMF, Världsbanken m.fl. institutioner utbyggda riktade sociala stöd för att bekämpa växande fattigdom och ökade inkomstklyftor i de flesta utvecklade länder. Det finns också en tydlig trend att allt fler länder försöker motverka inkomstspridning och fattigdom genom effektivare program för aktivering, inte genom utbyggda sociala transfereringar, en utveckling som också anses ha stöd hos medborgarna.
Ive Marx, Lina Salanauskaite, Gerlinde Verbist, IZA (2013): The Paradox of Redistribution Revisited: And That It May Rest in Peace?