Sociala trygghetssystems utjämnande effekt är inget som man kan fastställa en gång för alltid utan det är en empirisk fråga. Omfördelningen styrs främst av utformningen. Man kan utforma riktade stödsystem som effektivt bidrar till utjämning, likaväl som man kan utforma socialförsäkringar och pensioner som har små omfördelande egenskaper. Sambanden mellan risker och inkomster kan förändras över tiden. Demografi och förhållanden i arbetslivet ändras vilket kan påverka fördelningseffekterna. Globaliseringen och den tekniska utvecklingen förefaller exempelvis leda till en mer polariserad arbetsmarknad och bidrar bl.a. till en ökad lönespridning. Socialförsäkringarna kan också omfördela på andra sätt än mellan riskgrupper resp. inkomstgrupper, som t.ex. mellan regioner, sektorer i arbetslivet, mellan kön och generationer.
Det är rimligt att anta att socialförsäkringarnas omfördelande egenskaper är delvis annorlunda i dag än för några årtionden sedan. På flera områden finns det skäl att tro att det negativa sambandet mellan inkomstnivå och risk har förstärkts. Som noterats i blogginlägget POLARISERING OCH MÅNGA LÅGUTBILDADE förefaller exempelvis riskerna för arbetslöshet bli alltmer ojämnt fördelad i arbetskraften, vilket kan bidra till att arbetslöshetsförsäkringens omfördelning av inkomster förstärks. Till det medverkar också att taket i arbetslöshetsförsäkringen inte har höjts på länge, ersättningarna riktas i dag i allt högre grad till personer med lägre inkomster. Det kan dock delvis motverkas av stramare regler för försäkringsskydd och lägre ersättningsnivåer.
Inom sjukförsäkringen kan lägre sjuktal och minskad
tillströmning till sjuk- och aktivitetsersättning ha bidragit till en statiskt
sett minskad omfördelande effekt. Samtidigt finns det skäl att tro att det
negativa sambandet mellan inkomst- och utbildningsnivå och ohälsa har förstärkts
under de senaste 20 åren. De relativa skillnaderna i dödlighet mellan
socioekonomiska grupper har ökat sedan 1970-talet. Hälsan i befolkningen
förbättras snabbare för grupper med hög utbildningsnivå medan utvecklingen går
långsamt för lågutbildade. Folkhälsorapporten 2013 framhåller dessutom att
kvinnor i förvärvsarbetande åldrar med endast grundskoleutbildning är en grupp
som i flera avseenden har haft sämre hälsoutveckling än andra grupper. Detta
pekar på att risken för ohälsa också blir alltmer ojämnt fördelad i
arbetskraften, vilket kan bidra till att sjukförsäkringens omfördelande
effekter ökar.
I en forskningsöversikt 2007 för OECD konstaterade Ann-Charlotte
Ståhlberg att i länder med stora utgifter för allmänna försäkringar sker
omfördelningen till största delen över livet och inte mellan individer. I
översikten framhöll Ståhlberg att det fundamentala problemet med att försöka
fastställa allmänna försäkringars omfördelande effekter är det kontrafaktiska
antagandet, nämligen vad man ska jämföra dagens fördelning med. Egentligen
borde vi jämföra fördelningen av faktorinkomster och disponibla inkomster genom
nuvarande allmänna socialförsäkringar med hur dessa fördelningar skulle antas
kunna se ut om försäkringsskyddet i stället byggde på exempelvis kollektiva
avtalsförsäkringar eller marknadslösningar.
Om exempelvis en allmän offentlig sjukförsäkring har
generösa regler och tillämpning kan det bidra till höga sjuktal och ökat antal
personer med sjuk- och aktivitetsersättning, som i Sverige i början av
2000-talet. Som visades i Socialförsäkringsutredningens statiska beräkningar
ser det då ut som sjukförsäkringens omfördelningseffekter ökar. Samtidigt leder
höga sjuktal och fler med sjuk- och aktivitetsersättning till en ojämnare
fördelning av faktorinkomster och disponibla inkomster, eftersom ersättningarna
ju är lägre än inkomsterna i arbete. Det minskade sysselsättningen påverkar dessutom
lönenivåer och lönespridning, men också de resurser samhället förfogar över för
att utjämna välfärden exempelvis genom vård, skola och omsorg. Motsvarande
resonemang kan föras när det gäller arbetslöshetsförsäkringen. Försäkringar med
effektivare insatser för återgång i arbete, i statlig eller icke statlig regi, kan
således minska försäkringarnas statiska omfördelande effekt samtidigt som
fördelningen av faktorinkomster, disponibla inkomster och offentlig konsumtion blir
jämnare.
Det är således mycket svårt att med någon säkerhet
bedöma socialförsäkringens omfördelande egenskaper i dag och hur de har
förändrats under senare år. Analyser av Finansdepartementet, baserade bl.a. på
Gini-koefficienter, statistisk dekomponering, simulering av regeländringar m.m.,
pekar på att förändringarna av sociala transfereringar har bidragit ytterst
marginellt till de ökade inkomstskillnaderna. Denna ökning förklaras i huvudsak
genom högre kapitalinkomster, i synnerhet kapitalvinster. Sett över en lite
längre period har även en ökad lönespridning bidragit, och även sänkta skatter.
Konjunkturinstitutet har i en underlagsrapport till Finanspolitiska rådet systematiskt undersökt hur vissa regeländringar i försäkringarna, som indexerade lägsta belopp och tak m.m., direkt påverkar fördelningen av disponibla inkomster och indirekt på längre sikt genom förändrat arbetsutbud. Det innebär att man jämför den politik som har genomförts med ett alternativ där nivåerna i försäkringarna skulle ha räknats upp med ett inkomstindex. Kalkylerna visar att de effekterna är mycket små. Exempelvis vore en höjning av taken fördelningspolitiskt statiskt sett neutral. Finanspolitiska rådets slutsats är att oförändrade golv- och takbelopp inte har varit någon kraftig drivkraft för förändrade inkomstskillnader under perioden.
Sekretariatet undersöker vilka möjligheter det finns
att uppdatera tidigare studier inkl. effekterna över livet, för att kunna
bedöma hur dagens regler och nuvarande samband mellan risk och inkomst kan ha
förändrat fördelningseffekterna, och förhoppningsvis bättre förstå varför man
kan få skillnader i resultat beroende på om man mäter omfördelningen ett visst
år jämfört med omfördelningen över livet.
Ann-Charlotte
Ståhlberg, OECD (2007): Redistribution across the Life Course in Social
Protection Systems