torsdag 24 april 2014

SOCIALFÖRSÄKRINGARNAS OMFÖRDELANDE EFFEKTER (3)

Omfördelningen i dagens socialförsäkringar
Sociala trygghetssystems utjämnande effekt är inget som man kan fastställa en gång för alltid utan det är en empirisk fråga. Omfördelningen styrs främst av utformningen. Man kan utforma riktade stödsystem som effektivt bidrar till utjämning, likaväl som man kan utforma socialförsäkringar och pensioner som har små omfördelande egenskaper. Sambanden mellan risker och inkomster kan förändras över tiden. Demografi och förhållanden i arbetslivet ändras vilket kan påverka fördelningseffekterna. Globaliseringen och den tekniska utvecklingen förefaller exempelvis leda till en mer polariserad arbetsmarknad och bidrar bl.a. till en ökad lönespridning. Socialförsäkringarna kan också omfördela på andra sätt än mellan riskgrupper resp. inkomstgrupper, som t.ex. mellan regioner, sektorer i arbetslivet, mellan kön och generationer.

Det är rimligt att anta att socialförsäkringarnas omfördelande egenskaper är delvis annorlunda i dag än för några årtionden sedan. På flera områden finns det skäl att tro att det negativa sambandet mellan inkomstnivå och risk har förstärkts. Som noterats i blogginlägget POLARISERING OCH MÅNGA LÅGUTBILDADE förefaller exempelvis riskerna för arbetslöshet bli alltmer ojämnt fördelad i arbetskraften, vilket kan bidra till att arbetslöshetsförsäkringens omfördelning av inkomster förstärks. Till det medverkar också att taket i arbetslöshetsförsäkringen inte har höjts på länge, ersättningarna riktas i dag i allt högre grad till personer med lägre inkomster. Det kan dock delvis motverkas av stramare regler för försäkringsskydd och lägre ersättningsnivåer.

Inom sjukförsäkringen kan lägre sjuktal och minskad tillströmning till sjuk- och aktivitetsersättning ha bidragit till en statiskt sett minskad omfördelande effekt. Samtidigt finns det skäl att tro att det negativa sambandet mellan inkomst- och utbildningsnivå och ohälsa har förstärkts under de senaste 20 åren. De relativa skillnaderna i dödlighet mellan socioekonomiska grupper har ökat sedan 1970-talet. Hälsan i befolkningen förbättras snabbare för grupper med hög utbildningsnivå medan utvecklingen går långsamt för lågutbildade. Folkhälsorapporten 2013 framhåller dessutom att kvinnor i förvärvsarbetande åldrar med endast grundskoleutbildning är en grupp som i flera avseenden har haft sämre hälsoutveckling än andra grupper. Detta pekar på att risken för ohälsa också blir alltmer ojämnt fördelad i arbetskraften, vilket kan bidra till att sjukförsäkringens omfördelande effekter ökar.
I en forskningsöversikt 2007 för OECD konstaterade Ann-Charlotte Ståhlberg att i länder med stora utgifter för allmänna försäkringar sker omfördelningen till största delen över livet och inte mellan individer. I översikten framhöll Ståhlberg att det fundamentala problemet med att försöka fastställa allmänna försäkringars omfördelande effekter är det kontrafaktiska antagandet, nämligen vad man ska jämföra dagens fördelning med. Egentligen borde vi jämföra fördelningen av faktorinkomster och disponibla inkomster genom nuvarande allmänna socialförsäkringar med hur dessa fördelningar skulle antas kunna se ut om försäkringsskyddet i stället byggde på exempelvis kollektiva avtalsförsäkringar eller marknadslösningar.

Om exempelvis en allmän offentlig sjukförsäkring har generösa regler och tillämpning kan det bidra till höga sjuktal och ökat antal personer med sjuk- och aktivitetsersättning, som i Sverige i början av 2000-talet. Som visades i Socialförsäkringsutredningens statiska beräkningar ser det då ut som sjukförsäkringens omfördelningseffekter ökar. Samtidigt leder höga sjuktal och fler med sjuk- och aktivitetsersättning till en ojämnare fördelning av faktorinkomster och disponibla inkomster, eftersom ersättningarna ju är lägre än inkomsterna i arbete. Det minskade sysselsättningen påverkar dessutom lönenivåer och lönespridning, men också de resurser samhället förfogar över för att utjämna välfärden exempelvis genom vård, skola och omsorg. Motsvarande resonemang kan föras när det gäller arbetslöshetsförsäkringen. Försäkringar med effektivare insatser för återgång i arbete, i statlig eller icke statlig regi, kan således minska försäkringarnas statiska omfördelande effekt samtidigt som fördelningen av faktorinkomster, disponibla inkomster och offentlig konsumtion blir jämnare.
Det är således mycket svårt att med någon säkerhet bedöma socialförsäkringens omfördelande egenskaper i dag och hur de har förändrats under senare år. Analyser av Finansdepartementet, baserade bl.a. på Gini-koefficienter, statistisk dekomponering, simulering av regeländringar m.m., pekar på att förändringarna av sociala transfereringar har bidragit ytterst marginellt till de ökade inkomstskillnaderna. Denna ökning förklaras i huvudsak genom högre kapitalinkomster, i synnerhet kapitalvinster. Sett över en lite längre period har även en ökad lönespridning bidragit, och även sänkta skatter.

Konjunkturinstitutet har i en underlagsrapport till Finanspolitiska rådet systematiskt undersökt hur vissa regeländringar i försäkringarna, som indexerade lägsta belopp och tak m.m., direkt påverkar fördelningen av disponibla inkomster och indirekt på längre sikt genom förändrat arbetsutbud. Det innebär att man jämför den politik som har genomförts med ett alternativ där nivåerna i försäkringarna skulle ha räknats upp med ett inkomstindex. Kalkylerna visar att de effekterna är mycket små. Exempelvis vore en höjning av taken fördelningspolitiskt statiskt sett neutral. Finanspolitiska rådets slutsats är att oförändrade golv- och takbelopp inte har varit någon kraftig drivkraft för förändrade inkomstskillnader under perioden.

Sekretariatet undersöker vilka möjligheter det finns att uppdatera tidigare studier inkl. effekterna över livet, för att kunna bedöma hur dagens regler och nuvarande samband mellan risk och inkomst kan ha förändrat fördelningseffekterna, och förhoppningsvis bättre förstå varför man kan få skillnader i resultat beroende på om man mäter omfördelningen ett visst år jämfört med omfördelningen över livet.
Ann-Charlotte Ståhlberg, OECD (2007): Redistribution across the Life Course in Social Protection Systems