Försäkringen kan efterhand behöva anpassas om
arbetslösheten förändras, exempelvis om riskerna blir mer ojämnt fördelade mellan
olika grupper, om Sverige drabbas av osedvanligt långa och svåra ekonomiska kriser, om
struktur- eller jämviktsarbetslösheten ökar osv.
Som påpekats av Långtidsutredningar,
Arbetsförmedlingen samt åtskilliga experter och forskare har arbetslöshetens
sammansättning och struktur förändrats påtagligt under de senaste årtiondena.
Sedan 1990-talskrisen har den genomsnittliga arbetslöshetsnivån i Sverige höjts
påtagligt och försämrats relativt exempelvis de övriga nordiska länderna.
Arbetslöshetsriskerna har blivit mer ojämnt fördelade och arbetslösheten bland
ungdomar har ökat, också jämfört med övriga Norden. Andelen långtidsarbetslösa
(mer än sex månader) har ökat trendmässigt. Den s.k. jämviktsarbetslösheten
steg kraftigt under 1990-talskrisen och har inte återgått till den tidigare
nivån.
Arbetsförmedlingen visade också våren 2013 att
arbetslöshetens sammansättning har förändrats kraftigt de senaste åren. Antalet
inskrivna arbetssökande med en förhållandevis svag ställning på arbetsmarknaden
- personer med kortare utbildning, utrikes födda, äldre och personer med en
arbetsmarknadsrelaterad funktionsnedsättning - har ökat kraftigt. Bara sedan
2008 har antalet personer som tillhör dessa grupper nästintill fördubblats och
utgör numera majoriteten av dem som är inskrivna vid Arbetsförmedlingen.
Förändringarna kan ha flera orsaker. En viktig
förklaring är att vi har drabbats av exceptionella ekonomiska kriser, en annan kan
vara att arbetsmarknadens institutioner (lönebildning, arbetsförmedling, arbetsmarknadens regler och avtal osv.) fungerar sämre. En central fråga som
diskuteras i många länder som haft samma utveckling är också i vilken grad detta sammanhänger med
omfattande strukturella förändringar i ekonomin som beror på den teknologiska
utvecklingen och globaliseringen.
De senaste 20 årens forskning i USA pekar tydligt
på en förskjutning i efterfrågan på arbetskraft på grund av bl.a. teknologisk
utveckling och utflyttning av produktion till låglöneländer. Förenklat brukar
det beskrivas som att innovationer och teknisk utveckling leder till att
maskiner och IT blir billigare och effektivare jämfört med arbetskraften. Det
innebär att mer kapital används per arbetare. Efterfrågan ökar på välutbildad
arbetskraft och sjunker på tjänstemän och arbetare med relativt sett lägre
utbildning. Globaliseringen innebär dessutom att många arbeten flyttar till
länder med lägre relativa arbetskraftskostnader. De empiriska analyserna av
förändringar i lönestrukturen m.m. pekar på en ”hollow out”, dvs. andelen jobb med genomsnittliga krav och löner,
exempelvis rutinjobb på kontor, sjunker över tiden medan det blir relativt fler
jobb med högre resp. lägre utbildningskrav och löner. Det kallas också
polarisering av arbetsmarknaden. En liknande utveckling har visats i bl.a.
Storbritannien, Frankrike och inom andra EU-länder.
För Sveriges del har Erik Melander undersökt varför
efterfrågan har fallit på lågutbildad arbetskraft i tillverkningsindustrin. Mellan
1985 och 1995 minskade sysselsättningen bland arbetare med högst
grundskoleutbildning i den svenska tillverkningsindustrin från cirka 435 000
till 240 000 personer, dvs. med 45 %. Studien visar att den tekniska
utvecklingen missgynnat lågutbildade, främst personer med enbart
folkskoleutbildning.
Vissa internationella studier av den svenska arbetsmarknaden har pekat
på en polarisering, andra enbart på en ökad efterfrågan på välutbildad
arbetskraft. Rune Åberg har i en ny studie använt detaljerade registerdata från
lönestrukturstatistiken för åren 2000-2011 för att undersöka förändringar i
olika näringsgrenar och yrkesgrupper. Analysen pekar tydligt på att även den svenska arbetsmarknaden har polariserats. Under perioden har det skett en tillväxt av
arbetstillfällen både i låglönegruppen och i höglönegrupperna.
Det medför bl.a. att fler personer med
genomsnittliga utbildningsnivåer och löner allt oftare konkurrerar också om
arbeten med låga krav. SCB:s Arbetskraftsundersökningar visar att skillnaden i
arbetslöshetsrisk mellan olika utbildningsnivåer har ökat markant de senaste
åren. Andelen arbetslösa har framför allt ökat bland personer med förgymnasial
utbildning.
Arbetslöshet
efter utbildningsnivå
En viktig fråga är om andelen lågutbildade resp. andelen med svaga kunskaper växer i arbetskraften. Sett till inflödet i arbetskraften finns det sådana tecken. Skolverkets statistik pekar på att en ökad andel av de ungdomar som varje år träder in på arbetsmarknaden är lågutbildad resp. har en låg kunskapsnivå.
Statistiken visar att andelen ungdomar som
går ut grundskolan utan behörighet att söka något av de nationella programmen
på gymnasiet har ökat kontinuerligt under lång tid, från 8,7 % 1998 till 12,5 %
2012. Siffrorna under senaste åren är inte fullt jämförbara på grund av ändrade
behörighetskrav 2011. Statistiken visar också att 2010 hade 72 procent av landets 20-åringar ett slutbetyg från gymnasieskolan, vilket är på samma nivå som de fyra
föregående åren, men lägre än nivån i slutet av 90-talet.
En del av dessa ungdomar kommer visserligen efterhand
att komplettera sin utbildning. SCB har på kommitténs uppdrag tagit fram
utbildningsstatistik för perioden 1990-2012. Den pekar på att andelen i
åldersgruppen 18-24 år med endast förgymnasial utbildning har varit ganska oförändrad i årtionden och fortfarande är ca 25
%.
Resultaten från PISA-undersökningarna indikerar att
andelen av den nytillträdande arbetskraften som har en låg kunskapsnivå ökar
kraftigt. På bara 10 år har andelen 15-åringar med svaga kunskaper i matematik
(under nivå 2) ökat från 17 till 27 %. Andelen ungdomar med svaga
kunskaper i naturvetenskap har ökat från 16 till 22 % på bara de senaste
sex åren. Kunskapsnivån höjs givetvis för en del ungdomar efter 15 år, men det
är rimligt att anta att trenden med en ökad andel med låg kunskapsnivå i bl.a.
matematik och naturvetenskap gäller även ungdomar som träder in i arbetslivet.
OECD redovisade nyligen sin nya stora undersökning
av arbetskraftens (16-64 år) kunskapsnivå Survey
of Adult Skills (PIAAC). Den visar att andelen i Sveriges arbetskraft med
bristande kunskaper i numerisk förmåga resp. läs- och skrivförmåga (med de
lägsta två nivåerna) ligger på en genomsnittlig nivå bland medlemsländerna,
trots den omfattande utbyggnaden av utbildningssystemen. Ungefär 15 % av
svenskarna har så låga kunskaper i matematik och 13 % i läs- och skrivförmåga.
De bästa länderna ligger runt 10-12 % eller lägre. Detta är den första undersökningen
i sitt slag, varför man inte kan följa utvecklingen över tiden.
Andel
i arbetskraften 16-65 år med låg matematisk resp. låg läs- och skrivförmåga
enligt PIAAC
Matematisk förmåga
|
Läs- och
skrivförmåga
|
||
Land
|
Andel nivå 1 och 2
|
Land
|
Andel nivå 1 och 2
|
Japan
|
8,2
|
Japan
|
4,9
|
Finland
|
12,8
|
Finland
|
10,6
|
Tjeckien
|
12,9
|
Slovakien
|
11,6
|
Nederländerna
|
13,2
|
Nederländerna
|
11,7
|
Belgien
|
13,4
|
Cypern
|
11,8
|
Slovakien
|
13,8
|
Tjeckien
|
11,8
|
Danmark
|
14,2
|
Norge
|
12,3
|
Estland
|
14,3
|
Australien
|
12,6
|
Österrike
|
14,3
|
Korea
|
12,9
|
Norge
|
14,6
|
Estland
|
13,0
|
Sverige
|
14,7
|
Sverige
|
13,3
|
Cypern
|
15,5
|
Belgien
|
14,0
|
Tyskland
|
18,4
|
Österrike
|
15,3
|
Korea
|
18,9
|
Genomsnitt
|
15,5
|
Genomsnitt
|
19,0
|
Danmark
|
15,7
|
Australien
|
20,1
|
England
|
16,4
|
Kanada
|
22,5
|
Kanada
|
16,4
|
Polen
|
23,5
|
Irland
|
17,4
|
England
|
24,1
|
Tyskland
|
17,5
|
Irland
|
25,2
|
USA
|
17,5
|
Frankrike
|
28,0
|
Polen
|
18,8
|
USA
|
28,7
|
Frankrike
|
21,6
|
Spanien
|
30,6
|
Spanien
|
27,5
|
Italien
|
31,7
|
Italien
|
27,7
|
SCB bedömer i sin senaste prognos för
arbetsmarknaden att efterfrågan på personer med högst folk- eller grundskola nästan
kommer att halveras mellan millennieskiftet och 2030. Detta innebär en relativt
svår arbetsmarknad för de som inte fortsätter till gymnasiet.
Mycket pekar således på att andelen arbeten med låga
utbildningskrav och löner ökar på arbetsmarknaden genom polariseringen.
Samtidigt finns det indikationer på att andelen i arbetskraften med kort utbildning
resp. bristande kunskaper tycks stiga, i vart fall inte minska. Givetvis är det också andra förmågor och erfarenheter som påverkar chanserna i arbetslivet, och några klarar sig ganska bra utan att kunna räkna, läsa och skriva särskilt väl. Men samtidigt finns det åtskilligt som pekar på att kraven på kunskaper ökar i de flesta yrken, och för övrigt när det gäller att klara av det vardagliga livet i samhället.
Polariseringen tillsammans med en fortsatt hög andel med låg utbildning och bristande kunskaper kan innebära att konkurrensen växer om arbeten med låga krav och låga löner. Det kan i sin tur innebära att arbetslöshetsriskerna, inkl. risken för långtidsarbetslöshet, fortsätter att bli alltmer ojämnt fördelade. Dessa strukturförändringar får betydelse för analyserna av den ekonomiska tryggheten i arbetslöshetsförsäkringen, försäkringens omfördelande egenskaper och den framtida utformningen av försäkringen.
Polariseringen tillsammans med en fortsatt hög andel med låg utbildning och bristande kunskaper kan innebära att konkurrensen växer om arbeten med låga krav och låga löner. Det kan i sin tur innebära att arbetslöshetsriskerna, inkl. risken för långtidsarbetslöshet, fortsätter att bli alltmer ojämnt fördelade. Dessa strukturförändringar får betydelse för analyserna av den ekonomiska tryggheten i arbetslöshetsförsäkringen, försäkringens omfördelande egenskaper och den framtida utformningen av försäkringen.
Om man inte tar hänsyn till förändringarna i
arbetslöshetens sammansättning kan statistiken över arbetslöshetsförsäkringens
täckningsgrad och ersättningsnivå delvis misstolkas. Nedgången i täckningsgrad
och ersättningsnivå m.m. kan till en inte obetydlig del bero på att alltfler
arbetslösa i dag har en låg utbildningsnivå och står långt från arbetsmarknaden.
Om riskerna för arbetslöshet blir mer ojämnt
fördelade, och i allt högre grad träffar personer med låg utbildningsnivå, en
svag förankring på arbetsmarkanden och låg lön, förstärks påtagligt
arbetslöshetsförsäkringens omfördelande egenskaper.
Om arbetslöshetsförsäkringen i allt högre grad i
hanterar försörjningsproblem på grund av strukturell arbetslöshet, kan det innebära
att en rad villkor och regler behöver ses över för att försäkringen på bästa
sätt ska bidra till ekonomisk trygghet och återgång i arbete.
Trender
och prognoser 2011, SCB
